[摘要] 中国住房制度经历了以广覆盖、低水平的福利分房到住房市场化的过程。住房市场化使大多数人的住房条件在短时间内有了迅速改善，但也同时伴随着住房差距的扩大和政府保障功能的收缩。1998年之后，政府开始调整住房保障政策，逐步推出了廉租房、经济适用房、限价商品房、公共租赁房等多种保障形式，取得了一定的成效。
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中国住房制度经历了以广覆盖、低水平的福利分房到住房市场化的过程。住房市场化使大多数人的住房条件在短时间内有了迅速改善，但也同时伴随着住房差距的扩大和政府保障功能的收缩。1998年之后，政府开始调整住房保障政策，逐步推出了廉租房、经济适用房、限价商品房、公共租赁房等多种保障形式，取得了一定的成效。一直以来，中国实行的住房保障制度旨在通过某种政策倾斜和优惠、补贴等措施，通过提供实物保障来改善居民居住条件和启动市场有效需求，它是政府基于不同的住房市场发展阶段的政策选择。但是，由于各种原因，目前的住房保障体系仍然存在一些缺陷。
首先，保障房难保公正。各地住房保障制度基本为属地保障，具有很强的地域性，对保障性住房的申请条件设定了户籍门槛，将非户籍居民和农民工排除在保障对象之外。这也和中国二元分割的土地制度和户籍制度相关。由于将农民工等非本地户籍的住房弱势群体被排斥在城市保障性住房制度之外，大量外来人口居住条件恶劣甚至被迫聚居在交通不便利的城市边缘地带，形成“贫民窟”现象。
其次，产权性质保障扩大了不公正。购买产权性质的保障房需要一定的经济能力，所以其受益者往往是中等或中低收入人群，在实践中往往还会惠及中高收入人群。加上在经济迅速发展的时期，尤其是法制不健全、收入核定较困难的时候，产权性质的保障容易导致寻租。提供给低收入群体的补贴，成为部分人员谋取私利的手段，甚至成为公权力部门的“内部优惠”，进一步加大了分配的不公。
第三，过度保障与保障不足并存。一是结构上的供大于求。国家确定的住房保障目标是到“十二五”期末，保障性住房覆盖面达到20%左右，从总量上看，保障房覆盖面不可谓不大。但是实际执行过程中，由于各地保障性用房大多在偏远地段，配套设施极不健全，以致很多低收入人群即使配得到也入住不了，保障房“遇冷”现象屡见不鲜。二是对一些保障对象的过度保障。包括以保障性住房的名义，为公职人员兴建实物性住房；部分特权群体享受福利分房和购房补贴双重福利；还有一些地区出台人才住房福利政策以吸引和抢夺各行业精英，导致住房保障“负福利”现象的产生。这些做法无疑是一种极大的公共资源浪费和保障对象错位。与以上过度保障形成鲜明对比的是，一些低收入、住房困难的非本地城镇户口的群体，却被全面排斥于各项保障政策之外。
第四，对市场造成了扭曲，降低了效率。对产权的保障在某种意义上，成了一种有准入条件的商品房，造就了商品房领域的双轨制，而其与真正商品房之间的巨额价差，是通过将属于全体公民的公共资源，包括公共土地和纳税人缴纳的税收转让给一小部分人来实现的。产权保障房与商品房之间存在的价格双轨，使得产权保障房之中存在的巨大利益，由此造成的供不应求必然产生了排队经济和寻租的空间，降低资源配置效率。
住房保障意味着需要牺牲一定的效率来达成一定的公平，但牺牲效率必须有一定的限度。住房保障应当将对市场的扭曲限制在程度，尽量发挥市场机制在资源配置中的作用，有效率的市场均衡才能达到。此外，提供住房保障不应当导致对公共资源的滥用，也不应当激励人们对保障性住房的故意追求。住房保障制度应满足三个基本条件：一是公平性。财政资金的分配要向最贫穷的人群倾斜，但补贴额度的界限是最穷的人的补贴不应使其总收入超过次穷的人的总收入。如果因为政治或社会原因必须同时为不同收入水平的阶层提供住房保障，则保障在总体上应当能缩小而不是扩大收入差距。二是普遍保障。即在制度设计所承诺的保障范围内实现全覆盖。经济困难和住房状况是判断享受政府住房保障的标准。只要同时出现了规定的经济困难和住房困难，那么则不论当事人的性别、社会阶层如何都应该被纳入保障的范围，否则资源的稀缺性将造成权力分配和寻租。三是进行基本保障。一般地，由政府筹资提供的社会保障或社会福利都只能满足最基本的需求，从医疗到教育都是如此，更高层次的或更个性化的需求只能通过市场来解决。
基于以上条件，在中国现实情况下，保障房的目标模式应该是“使用权性质的保障房+货币保障”。使用权性质的保障房，可以打破价格双轨制，去除权力的寻租空间。货币补贴可以尽量避免了对住房市场的直接干预，提高资金和资源的利用效率。也赋予了住房需求者拥有更多的选择权，并且可根据保障对象的实际收入水平和住房需求实行差异化和分层次的保障，更充分体现住房保障政策的公平性，在退出机制上也更为可控和便于操作。这一目标模式的实现也不是一蹴而就的，需要有一个逐步过渡的阶段，同时也需要有相应的制度安排。
目前中国住房保障的方式较为混乱，产权和使用权两种性质的保障房齐头并进。但在目前大规模兴建产权性质和实物保障房的时候，要弄清方向，逐步过渡。在住房严重短缺时期，政府一般采取比较直接的干预方式，主导和控制住房建造、分配的所有过程。当住房短缺基本解决，居民收入水平大幅提高以后，政府的干预方式应转为间接干预为主，补贴从补供方转向补需方，并主要集中在对收入群体的援助方面。具体补贴的方式在一些城市已经做了有益的探索。例如常州市对于经审核可以享受租金补贴的家庭，为其建立家庭账户，将租金补贴定期打入家庭账户，而享受补贴的家庭要出具租房证明。这种方式类似于美国的租金优惠券制度。
要在范围内实现使用权性质保障房和货币保障相结合的模式，还需要相应的顶层制度设计。包括开征物业保有税，提高不动产持有成本，反映土地增值；通过减免税等政策措施鼓励房屋出租，大力培育稳定的住房租赁市场，降低租赁成本；改革土地制度，将土地用途管制与土地产权相分离，建立自由交易的统一的土地市场等。
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